Inleiding
Deze paragraaf geeft op basis van een risico-inventarisatie en -simulatie inzicht in de financiële positie van de gemeente Utrechtse Heuvelrug per ultimo 2019. Uit de risicosimulatie blijkt dat het weerstandsvermogen van de gemeente over 2019 het oordeel 'uitstekend' krijgt.
Risico's
De doelstellingen en ambities van de gemeente kunnen worden verstoord door risico’s. Een risico is een onzekere gebeurtenis die kan leiden tot een afwijking van de gestelde doelstellingen en eisen. Voorbeelden van risico's zijn financiële risico’s van projecten of het verloren gaan van onroerende en roerende zaken.
Alle risico's die de gemeente loopt, vormen gezamenlijk het risicoprofiel (zie volgende onderdeel) van de gemeente. Het is belangrijk dat de gemeenteraad bewust is van deze risico’s en hierop actief stuurt door maatregelen voor te bereiden en te nemen om de risico's te voorkomen of de gevolgen van risico's te beperken. Het doel van actief risicomanagement is te voorkomen dat elke financiële tegenvaller direct van invloed is op het lopende beleid en de exploitatie. Hierdoor komen de reguliere dienstverlening en ambities niet direct in het gedrang
Het geld en de mogelijkheden bestaan onder andere uit het vrij aanwendbare gedeelte van de algemene reserve, de onbenutte belastingcapaciteit en de post onvoorzien die in de begroting is opgenomen. De benodigde weerstandscapaciteit is afhankelijk van de aard en de omvang van de risico’s waar de gemeente mee wordt geconfronteerd (risicoprofiel), bijvoorbeeld financiële risico’s binnen projecten. Voor deze risico’s kunnen geen verzekeringen worden afgesloten. Tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s waarvoor een gemeente geen maatregelen heeft getroffen, maar die wel van betekenis kunnen zijn voor de financiële positie van een gemeente, bestaat dus een relatie. Deze relatie wordt het weerstandsvermogen (de weerstandsratio) genoemd. Het doel van actief risicomanagement is om niet iedere tegenvaller direct van invloed te laten zijn op het lopende beleid en exploitatie, waardoor de reguliere dienstverlening en ambities niet in het gedrang komen.
Risicohouding
De manier waarop de gemeente met risico's omgaat, is afhankelijk van haar risicohouding. In de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement is vastgesteld op welke wijze de gemeente Utrechtse Heuvelrug haar risico's wil beheersen. De gemeente kan 4 maatregelen nemen om risico's te beheersen:
- voorkomen of vermijden van risico's (bijv. door activiteiten te staken of beleid te veranderen);
- verminderen of beperken van risico's (bijv. door preventieve of corrigerende maatregelen);
- overdragen van risico's (bijv. door verzekeren);
- accepteren.
Risicoprofiel
Om de risico's van Gemeente Utrechtse Heuvelrug in kaart te brengen is in samenwerking met de organisatie een risicoprofiel opgesteld. Voor het opstellen van de jaarrekening 2019 zijn de risico’s opnieuw geïnventariseerd. Uit de inventarisatie zijn vanuit de organisatie in totaal 20 risico's in beeld gebracht. In het onderstaande overzicht worden de risico's gepresenteerd met de hoogste bijdrage aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit tot een maximum van 10 risico's.
Belangrijkste 10 financiële risico's | ||||||
Risico- | Risico | Gevolgen | Maatregelen | Kans | Financieel gevolg | Invloed |
R358 | De algemene uitkering daalt waardoor we minder inkomsten hebben. | Financieel - lagere baten | Wij kunnen dit zelf niet direct beïnvloeden. Wel sluiten wij aan bij lobby's en laten wij ons vertegenwoordigen door partijen als de VNG | 50% | max.€ 1.000.000 | 26.38% |
R360 | De kosten voor WMO en jeugd stijgen door nieuwe tarieven. | Financieel - Bij gelijkblijvende omvang van zorg, nemen de uitgaven toe. Daardoor zouden de rijksmiddelen nog minder toereikend zijn en dit leidt tot een begrotingstekort. | Bij regionale aanbesteding zijn gelijkblijvende kosten het uitgangspunt. | 75% | max.€ 1.000.000 | 19.81% |
R335 | Belastingdienst vordert BTW terug op sportvoorzieningen. | Financieel - Terugvordering leidt tot hogere lasten voor taakveld sport / sportvoorzieningen | Inzetten van fiscale en juridische specialisten. | 30% | max.€ 1.000.000 | 7.91% |
R352 | De kans bestaat dat de uitgaven voor de jeugdhulp nog verder stijgen. De behoefte aan jeugdhulp stijgt nog verder. | Financieel - Het betreft een open einde regeling, waarbij de toegang ligt in maatwerk in de gesprekken tussen inwoners en consulenten dorpsteams, huisartsen, jeugdartsen en kinderrechters. | Door het versnellen van de transformatie en meer inzet op preventie de behoefte aan jeugdzorg verminderen. Voor de begroting 2020 stelden wij de budgetten bij op basis van een geactualiseerde prognose. Als gevolg van de negatieve bijstelling van deze prognose is de kans op stijging van de uitgaven verlaagd van € 1.000.000 naar € 500.000. | 50% | max.€ 500.000 | 6.59% |
R353 | De behoefte aan Wmo voorzieningen stijgt nog verder. | Financieel - Het betreft een open einde regeling, waarbij de toegang ligt in maatwerk in de gesprekken tussen inwoners en consulenten dorpsteams. Daarbij worden de gevolgen zichtbaar van beperkingen in de toegang tot de Wet Langdurige zorg. | Door het versnellen van de transformatie en meer inzet op preventie de behoefte aan jeugdzorg verminderen. Voor de begroting 2020 stelden wij de budgetten bij op basis van een geactualiseerde prognose. Als gevolg van de negatieve bijstelling van deze prognose is de kans op stijging van d e uitgaven verlaagd van € 1.000.000 naar € 500.000. | 50% | max.€ 500.000 | 6.59% |
R356 | Ombuigingen niet (volledig) gerealiseerd | Financieel - Lager begrotingssaldo | Vóór het inboeken van ombuigingsmaatregelen deze toetsen op haalbaarheid en uitvoerbaarheid. Zorgen voor SMART-afspraken m.b.t. realisatie en voortgang monitoren. | 80% | max.€ 275.000 | 5.81% |
R44 | Lokale instellingen met een maatschappelijk doel waarvoor wij een gemeentegarantie hebben verstrekt, komen in financiële problemen. | Financieel - Gemeente wordt aangesproken om invulling te geven aan de afgegeven garantiestelling. | Periodiek bewaken of instellingen voldoen aan hun rente en aflossingsverplichting. Doornemen Jaarstukken instellingen. | 30% | max.€ 600.000 | 4.75% |
R6 | Meer schade aan infrastructuur door weersomstandigheden dan normaal gesproken mag worden verwacht. | Financieel - Lagere kwaliteit bij inspecties, financiële effecten om de openbare ruimte op het gewenste niveau te brengen | In de kadernota hebben we aangegeven dat de beheerplannen worden opgesteld in 2019 en 2020. De financiële effecten van de plannen zijn eind 2019 beschikbaar en worden met een separaat voorstel aan de raad voorgelegd. | 50% | max.€ 350.000 | 4.62% |
R54 | Een lager kwaliteitsniveau van openbare ruimte en groenvoorzieningen leidt tot imagoschade en/of een toename van klachten. | Financieel - Kans op toename claims, Imago - Lager kwaliteitsniveau openbare ruimte en/of toename aan klachten | Communicatie op de gemeentesite plaatsen en actief communiceren om het vastgestelde ambitieniveau van de gemeente duidelijk te maken voor bewoners en bedrijven. | 50% | max.€ 300.000 | 3.95% |
R355 | Claim wederpartij i.v.m. afwikkeling infra project. | Financieel - Extra kosten. | 30% | max.€ 450.000 | 3.54% | |
Totaal 10 grote risico's (ongewogen) : € 5.975.000
Overige risico's (ongewogen): € 1.687.000
Totaal alle risico's (ongewogen): € 7.662.000
Covid-19 virus
Eind december 2019 werd in China voor het eerst het coronavirus vastgesteld en eind februari 2020 bereikte het coronavirus ook Nederland.
Bij de actualisatie van de risico´s per 31 december 2019 was nog geen rekening gehouden met de uitbraak van het Covid-19 virus. Inmiddels weten we meer.
Sinds 15 maart 2020 is er een aantal maatregelen door de regering genomen om de uitbraak te beteugelen door een intelligente lockdown van de maatschappij, en om de economische en maatschappelijke gevolgen hiervan te beheersen. Dit heeft op korte termijn (3-6 maanden) directe gevolgen voor de gemeente in 2020, bijvoorbeeld minder inkomsten toeristenbelasting. Maar ook op middellange en lange termijn (meer dan 6 maanden en ook na 2020) zijn er directe en indirecte gevolgen te verwachten. Een van de risico’s op deze termijn is het financiële risico als gevolg van een zware economische recessie, met meer faillissementen en hogere werkeloosheid en minder koopkracht. Dit is een risico voor de financiële positie van de gemeente .
Gezien de vele onzekerheden over de duur van de maatregelen, en de duur en diepgang van de economische recessie, is op het dit moment van opstellen van de jaarrekening nog niet mogelijk om de (financiële) effecten op relatief korte termijn te kwantificeren.
Door de onzekerheden zijn er nog nauwelijks harde en stabiele cijfers. In de reguliere P&C-cyclus of als de omstandigheden daartoe aanleiding geven daarbuiten, worden de risico's via scenario- en impactanalyse inzichtelijk gemaakt.
Het maximale financiële gevolg van de tien grootste risico’s is: € 5.975.000. Voor de overige risico’s is het financiële gevolg € 1.687.000. Het totale maximale financiële gevolg van alle risico’s bedraagt per 31 december 2019 afgerond € 7.662.000.
Bij de voorlaatste actualisatie bij de begroting 2019 was het totaalbedrag van de geïnventariseerde risico’s € 8.262.000. Per saldo is er een risicoafname van € 600.000.
Benodigde weerstandscapaciteit
De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend aan de hand van de geïnventariseerde financiële risico’s en een zogenaamde ‘Monte Carlo simulatie’. Dit is een gewogen risicosimulatie waarbij rekening is gehouden met de kans op voordoen van een risico en het ingeschatte financiële effect, met de aanname dat de risico’s zich niet allemaal gelijktijdig en in hun maximale omvang voordoen.
Voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit is een Monte Carlo simulatie uitgevoerd met een waarschijnlijkheidspercentage van 90%. Hieruit volgt dat met een waarschijnlijkheid van 90% kan worden gesteld dat de benodigde weerstandscapaciteit € 2.898.653 moet bedragen.
Berekening beschikbare weerstandscapaciteit
Het weerstandsvermogen (de beschikbare weerstandscapaciteit) is opgebouwd uit de algemene reserve, de onbenutte belastingcapaciteit (uit de laatst vastgestelde begroting) en de stelpost onvoorzien. Ultimo 2019 bedraagt de beschikbare weerstandscapaciteit € 15,6 miljoen.
Tabel 2: Berekening weerstandscapaciteit
(Bedragen x € 1.000) | |||
Omschrijving | Jaarrekening 2018 | Begroting 2019 | Jaarrekening 2019 |
Algemene reserve (vrij aanwendbaar) | 13.137 | 14.232 | 10.205 |
Onvoorziene uitgaven | 0 | 123 | 0 |
Onbenutte belastingcapaciteit | 6.405 | 5.916 | 5.437 |
Totale weerstandscapaciteit | 19.542 | 20.271 | 15.642 |
De afname van de weerstandscapaciteit ten opzichte van de begroting is vooral het gevolg van het tekort op de jaarrekening 2018 (-/- € 5,3 mln.; dit is volledig onttrokken aan de algemene reserve) en voor het overige door de afname van de onbenutte belastingcapaciteit.
Landelijk bestaan er verschillende berekeningswijzen van de weerstandscapaciteit. De belangrijkste verschillen zijn het wel of niet meenemen van bestemmingsreserves, claims op de algemene reserve en de onbenutte belastingcapaciteit. De reden hiervoor is dat deze middelen niet direct beschikbaar kunnen komen. Gecorrigeerd voor de onbenutte belastingcapaciteit is de weerstandscapaciteit van onze gemeente € 10,2 miljoen.
Beoordeling van het weerstandsvermogen
Om te bepalen of het huidige weerstandsvermogen toereikend is, wordt de beschikbare weerstandscapaciteit afgezet tegen de benodigde weerstandscapaciteit (die uit de risicosimulatie voortvloeit). Uitkomst van deze berekening vormt het weerstandsvermogen en wordt uitgedrukt in een ratio:
Ratio weerstandsvermogen = Beschikbare weerstandscapaciteit / Benodigde weerstandscapaciteit
In tabel 4 de cijfers van 2018 en 2019.
Tabel 4: Ratio weerstandsvermogen (Bedragen x € 1.000)
Omschrijving | Jaarrekening 2018 | Begroting 2019 | Jaarrekening 2019 |
Beschikbare weerstandscapaciteit | 19.542 | 20.271 | 15.642 |
Benodigde weerstandscapaciteit | 3.587 | 3.571 | 2.899 |
Ratio weerstandsvermogen | 5,45 | 5,68 | 5,40 |
Voor de beoordeling van de ratio wordt een norm gehanteerd die is ontwikkeld door het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) in samenwerking met de Universiteit Twente. Deze norm is landelijk algemeen geaccepteerd. Daarbij geldt: hoe hoger de ratio, hoe groter het vermogen om weerstand te bieden aan de financiële gevolgen van optredende risico’s.
In onderstaande tabel zijn de beoordelingsklassen aangegeven.
Tabel 3: Weerstandsnorm
Waarderingscijfer | Ratio | Betekenis |
A | > 2.0 | Uitstekend |
B | 1.4-2.0 | Ruim voldoende |
C | 1.0-1.4 | Voldoende |
D | 0.8-1.0 | Matig |
E | 0.6-0.8 | Onvoldoende |
F | <0.6 | Ruim voldoende |
Voor de jaarrekening 2019 bedraagt de weerstandsratio 5,40, wat ongeveer gelijk is aan de ratio in de jaarrekening 2018.
Op basis van de landelijke norm is het weerstandsvermogen van onze gemeente als ‘uitstekend’ te kwantificeren .
Bij de beoordeling 'uitstekend' zijn wel enige kanttekeningen te maken:
- Indien wordt uitgegaan van de beschikbare weerstandscapaciteit exclusief de onbenutte belastingcapaciteit, dan komt de ratio aanzienlijk lager uit (3,52) echter nog steeds voldoende.
- De ratio weerstandsvermogen daalt jaarlijks over de periode 2017 -2019 van 8,68 naar 5,40. Dit is vooral het gevolg van 'interen op de reserves' bij een min of meer gelijkblijvend risicoprofiel.
Financiële kengetallen
In artikel 11 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is bepaald dat in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting en het jaarverslag financiële kengetallen worden opgenomen voor: de netto schuldquote, de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, de solvabiliteitsratio, de structurele exploitatieruimte, de grondexploitatie en de belastingcapaciteit.
Deze kengetallen geven inzicht in de financiële positie van de gemeente op basis van de balans. Het overzicht van de kengetallen en de ontwikkeling daarin treft u aan in onderstaande tabel.
Kengetallen | Jaarrekening 2018 | Begroting 2019 | Jaarrekening 2019 |
Netto schuldquote | 133,3% | 144,2% | 127,2% |
Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen | 128,6% | 132,5% | 122,9% |
Solvabiliteitsratio | 7,2% | 8,1% | 5,0% |
Structurele exploitatieruimte | -3,3% | -0,5% | -2,4% |
Grondexploitatie | 6,8% | 0,3% | 4,5% |
Belastingcapaciteit | 120,6% | 123,5% | 125,1% |
De netto schuldquote
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de totale schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Het geeft zodoende een indicatie van de mate waarin de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken. Een laag percentage is gunstig. De VNG heeft bij de netto schuldquote aangegeven dat de grens van 100% aangeeft of er sprake is van een gezonde financiële balans en dat er tussen de 100% en 130% sprake is van een risico. De VNG adviseert om 130% als maximum norm te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen. Daarbij is aangegeven dat deze percentages niet hard zijn, omdat het met name om het verhaal achter de cijfers gaat. Bij de kadernota heeft u, in lijn met het raadsprogramma, een amendement aangenomen om de netto schuld gedurende deze raadsperiode te verlagen met € 8 miljoen. In het Uitvoeringsprogramma gaan wij op dit onderdeel verder in.
De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
Omdat er bij leningen onzekerheid kan bestaan of ze allemaal terug worden betaald, wordt bij de berekening van de netto schuldquote onderscheid gemaakt door het kengetal, zowel inclusief als exclusief de doorgeleende gelden, te berekenen. Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen in de exploitatie is en ook wat dat betekent voor de schuldenlast. De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend, is gelijk aan de netto schuldquote, met dien verstande dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen.
De solvabiliteitsratio
De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin wij in staat zijn om aan onze financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat volgens artikel 42 van het BBV uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten. De VNG heeft hier als gezonde norm een percentage van 20% genoemd.
De structurele exploitatieruimte
Dit kengetal is van belang voor de beoordeling van de structurele ruimte die een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is. Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves te delen door de totale baten. De uitkomst wordt uitgedrukt in een percentage.
De grondexploitatie
Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten. De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop. Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is dat een grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans dan moet die worden afgewaardeerd en dat leidt tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio.
De belastingcapaciteit
De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is:
Woonlasten van een meerpersoonshuishouden in het begrotingsjaar ten opzichte van het landelijk gemiddelde in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar, uitgedrukt in een percentage. De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, de rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een woning met gemiddelde waarde in die gemeente.
Voor een verdere toelichting op het onderdeel belastingcapaciteit verwijzen we naar de paragraaf lokale heffingen.
Beoordeling kengetallen in relatie tot de financiële positie
Voor een duiding van de financiële positie dienen de financiële kengetallen in onderlinge samenhang en binnen de specifieke context van de gemeente te worden bezien. Als we zowel de netto schuldquote als de solvabiliteit beoordelen ten opzichte van de normering die de VNG af heeft gegeven dan kunnen we stellen dat sprake is van een ongezonde financiële situatie. Er zijn tevens weinig mogelijkheden om leningen af te lossen door bijvoorbeeld het verkopen van gronden en gebouwen. Zolang de rente en aflossingen gedragen kunnen worden binnen de meerjarenbegroting is er nog niet direct een reden voor paniek. Gezien de groeiende aandacht voor deze kengetallen is het echter wel zaak te werken aan een afbouw van de schulden. Het is van belang dat we (wel) het renterisico ook op lange termijn kunnen blijven opvangen.
Aan de ratio structurele exploitatieruimte is te zien dat onze flexibiliteit om structurele tegenvallers op te vangen zeer beperkt is, terwijl de externe ontwikkelingen veelal extra inspanningen vergen.
De ratio voor de grondexploitatie laat zien dat we op dit moment in beperkte mate financiële risico’s lopen bij de grondexploitaties. Waar nodig zijn voor voorziene exploitatietekorten voorzieningen getroffen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien.
De gepresenteerde ratio bij belastingcapaciteit geeft aan dat de woonlasten van een meerpersoonshuishouden in onze gemeente hoger liggen dan het landelijk gemiddelde. Dit komt vooral doordat de rioolheffing hoger is dan gemiddeld. Dit laatste wordt vooral veroorzaakt door ons relatief grote buitengebied (veel km riool) en daardoor onze lage woondichtheid. Dit kengetal geeft een beperkt beeld omdat we zien dat in onze gemeente de ozb nog een grote onbenutte omvang van bijna € 5,5 miljoen heeft.